NPM kan udpege skolernes udfordringer - men ikke løse dem

Vasario 19, 2018
By Anja Lange Mie Heinfelt

Offentlige ledelser mødes med krav og måltal fra New Public Management-tankegangen, men må anvende greb fra New Public Governance for at opnå legitimitet fra medarbejderne. Det kræver en ændret tilgang til organisationens strategier og processer.

Denne artikel, skrevet af vores kolleger i det offentlige team, Anja Lange & Mie Heinfelt, giver et bud på hvilken ledelsesmæssig og organisatorisk adfærd der skal til for at lykkes i dette krydspres.

Læs artikle på DenOffentlige.dk

Mål, indikatorer og KPI'er: Det berygtede og frygtede NPM kan udpege mange vigtige udfordringer for den enkelte skole - men deres løsning kalder rettere på inddragende, værdiskabende ledelse. I dag skal offentlige ledere kunne balancere mellem disse to væsentlige paradigmer.

Ledelseskommissionens deadline er i disse dage udsat på grund af overenskomstforhandlinger. Men mens vi venter spændt på, hvad kommissionens analyser og anbefalinger vil pege på, står rammevilkårene allerede klart for de offentlige ledere.

Mål, indikatorer, KPI'er – kært barn har mange navne. Big Data er blevet skolernes nye styringsværktøj. Undervisningsministeriet udbygger de forskellige sektorers datavarehuse i bedste New Public Management-stil. Alle skoleformer har fået hver deres indikatorer og KPI'er (måltal), som de årligt måles på, og som danner grundlag for ministeriets vurdering af skolernes performance – og ligger man som skole for langt fra de fastlagte måltal, bliver der varslet tilsyn.

Måltallene er baseret på kvalitetsmålene fra de enkeltes sektorers nylige reformer (Folkeskolereformen i 2014, EUD-reformen i 2015, Gymnasiereformen i 2017) og er nationalt dækkende. De tager derfor ikke umiddelbart højde for forskelle i skolernes elevgrundlag, uddannelsessammensætning, beskæftigelsesgrundlag og andre lokale/uddannelsesmæssige parametre. Dette kan virke provokerende på mange offentlige ledere, som i deres ledelsesrum oplever en kompleksitet i sammensætningen af faktorer, som ikke illustreres i de udvalgte indikatorer og mål, og hurtigt kan New Public Managements centraliserede målstyringsparadigme blive oplevet som langt fra virkeligheden.

 
Undgå afsporing
 
Men målstyringsdebatten kan hurtigt blive afsporet, hvis man som skoleledelse giver NPM skylden og i øvrigt søger at forbedre måltallene med løsninger fundet inden for NPM-paradigmet. NPM er funktionelt til at udtrække de data, der viser, hvor øjet skal se hen, men ikke funktionelt til at skabe de fælles løsninger i organisationen, der skal til. Hvis man som leder skal arbejde med at forbedre måltallene for organisationen, skal der ses på andre tilgange.
 
Flere paradigmer i spil 
 
Forskerne Andersen, Greve, Klausen og Torfing argumenterer for, at flere styringsformer sameksisterer parallelt i den offentlige sektor (Offentlige styringsparadigmer: Konkurrence og sameksistens, 2017) og nævner herunder NPM og New Public Governance (NPG) som eksempler. Hvor NPM tager udgangspunkt i høj centralisering, høj incitamentsstyring og forholdsvis lav deltagerinddragelse, tager New Public Governance udgangspunkt i den lokale inddragelse og fokus på værdier i styringen/ledelsen. NPG opererer desuden med en langt mindre grad af centralisering og tager afsæt i samskabelse af løsninger indhentet fra interessenter blandt medarbejdere, elever, ledelsen og omverdenen.
 
Det er derfor oplagt som ledelse at fokusere på arbejdsmetoder fra dette paradigme for at skabe den forandring, der skal til på den lokale skole for at forbedre effekten og nærme sig opfyldelsen af målene samt højne kvaliteten. Det kræver inddragelse, retning og tydelig kommunikation.
 
Strategiske overvejelser
 
Når man begynder at tage måltallene alvorligt som en vej at forbedre kvaliteten i organisationen, kommer flere overvejelser  i spil:
 
  1. Den formelle organisering: Når kvalitetsarbejdet skal være en systematisk del af de enkelte afdelingers daglige arbejde, er den eksisterende organisering så stadig den rigtige? Hvordan skal organisationen komme i gang med at udvikle nye processer for selve kvalitetsarbejdet og praksis for opfølgning, så organisationen arbejder i samme retning, og man får lagt suboptimering ned?
  2. Skolens systematiske brug af data: Hvordan arbejder skolen systematisk med brug af data for at vurdere og evaluere skolens indsatser på området, så der opnås bedre effekt?
  3. Ledelsesarbejdet: Når kvalitetsarbejdet skal være mere integreret i den enkelte afdeling og den enkelte medarbejders daglige arbejde, udføres ledelsesarbejdet så på den mest hensigtsmæssige måde? Hvordan kommer organisationen i gang med at udvikle ny praksis i ledelsesgrupperne, så man får skabt fællesskab i ledelsen omkring implementering af en kvalitetsdagsorden?
  4. Sammenhængen mellem strategi og drift: Hænger linjerne mellem ledelseslagene vertikalt og horisontalt sammen, så de sikrer, at processerne bærer frugt? Hvordan kommer organisationen i gang med at genoverveje strategi, handlingsplaner og organisering, så dette understøtter det gennemgribende arbejde med kvalitet, så alle kender organisationens retning og kan agere derefter. Og hvilke kommunikationsstrategier skal udvikles til at skabe viden og følgeskab i organisationen?
Langt de fleste skoler er pressede på økonomi og effekt, fordi de arbejder under strukturer og interne krav, som stammer fra en anden tid. Det kan i det daglige ledelsesarbejde være svært at finde tid og skabe genlyd for de nødvendige forandringer, der skal ske, for at organisationen kan tilpasses den nutid, de er i. Her kan arbejdet med måltallene skabe den fornødne legitimitet og retning for organisationsudvikling.
 
Ledelse i krydspresset
 
Det væsentlige som leder bliver derfor at vælge, hvordan man reagerer på måltallene og det efterfølgende arbejde. Vælger man at nedsætte en centralstyret gruppe, der får formalia på plads, men uden reel forankring i en hverdag der fortsætter mere eller mindre uændret? 
Eller vælger man at arbejde med processer der skaber udvikling med fokus på bred lokal inddragelse og efterfølgende forankring med fokus på den værdibaserede ledelsestilgang, hvor flere interessenter involveres? 
 
Det er de offentlig lederes vilkår at befinde sig i dette krydspres mellem to paradigmer, hvor man formår at balancere Big Data med relationel, inddragende og værdiskabende ledelse. Mon ikke ledelseskommisionens anbefalinger vil gå i samme retning og pege på, at det er i dette krydspres, at resultaterne kan opstå. Og at det derfor kan medføre stor værdi, i sidste ende, for en organisation at arbejde med konsekvenserne af dårlige måltal, selv om det kræver vilje til forandring, vilje til organisatorisk refleksion og vilje til et paradigmeskift.